公路收费政策的诞生与演进

　　1984年12月，我国提出“贷款修路，收费还贷”政策时，全国二级及以上公路里程仅有1.9万公里，如今，我国高速公路里程已达13.65万公里，实现了由“初步连通”向“覆盖成网”的重大跨越，30年间，收费公路政策的实施，在带动我国高速公路飞速发展的同时，促使高速公路收费逐步规范化。

公路建设有了资金

　　收费公路政策的实践探索源于改革开放的前沿、货运需求增长最快、交通瓶颈制约最严重的广东省珠三角地区。20世纪80年代初期，广东省政府引进澳门贷款，实施了国道105线广州-佛山-珠海公路的4个渡改桥项目，通过收取车辆通行费的方式偿还借款。随后又集资1亿元用于国道107线广州至深圳东莞路段的改造。1984年1月1日，广深公路上设置的中堂、江南两个大桥收费站正式开始收费，成为我国大陆最早的收费站。同年广珠公路上设置的容奇、三洪奇、细滘、沙口4个大桥收费站陆续开始收费。这种做法，作为公路建设向社会融资的成功实践，在全国公路交通基础设施建设领域引起了积极反响，也得到了中央有关部委的高度关注。

　　为加快公路建设，在总结国内外实践经验的基础上，1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路、收费还贷”的重要决定。这次会议形成了四项重要决策，一是决定征收车辆购置附加费，收入主体部分作为公路建设交通专项资金；二是提高养路费标准，增加部分用于公路建设；三是实行“贷款修路，收费还贷”的收费公路政策，允许利用贷款或集资建设高等级公路并通过收取车辆通行费偿还建设债务；四是批准开征专项用于公路和公路客货运站场设施建设的费用。自此，“贷款修路、收费还贷”成为公路基础设施建设投融资政策的重要组成部分，彻底打破了单纯依靠政府财政发展公路的体制束缚，为公路事业快速发展奠定了政策和制度基础。

四次演进 助推发展

　　从1984年至今，“收费还贷，贷款修路”政策，共经历了四个演进阶段，同时，推动了高速公路的快速发展。

　　1984年至1991年，实践探索阶段。

　　自1984年12月第54次国务院常务会议“贷款修路、收费还贷”的政策出台后，为高等级公路，特别是高速公路的发展创造了有利条件。1988年我国大陆第一条高速公路——沪嘉高速公路（18.5公里）建成通车，此后相继建成全长375公里的沈大高速公路和143公里的京津塘高速公路，开辟了公路建设的新局面。

　　为规范公路收费站点设置和收费行为，严格收费公路管理，交通部、财政部、国家物价局于1988年发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》（交公路发〔1988〕28号），对收费公路的收费目的、收费条件、收费标准、收费收入的使用和收费期限等方面作出明确规定。这是关于收费公路的第一部法令性文件，标志着收费公路建设进入了法制化轨道，并对之后30年来高速公路的快速发展提供了最主要的资金来源。

　　1992年至1997年，政策的第一轮规范。1992年，邓小平同志“南巡讲话”和党的十四大提出“建立社会主义市场经济理论”，加快了改革开放的步伐。基础设施投融资体制改革为发挥收费公路政策作用、加快公路建设提供了有利的条件和环境，各地发展收费公路的积极性高涨，促使收费公路建设步入快速发展阶段。1992年到1998年间，收费公路发展速度迅猛提高，其中二级收费公路增长最快。

　　此外，该阶段还进行了一系列政策规范——1994年《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》出台，对收费公路设置条件进行了局部调整；1996年《公路经营权有偿转让管理办法》出台，对公路经营权转让范围作了进一步限定。此外，1997年7月1日实施的《公路法》，奠定了收费公路的法律基础。

　　1998年至2008年，政策再次规范调整。受亚洲金融危机等影响，中央政府实施了以扩大内需为目标的积极财政政策，公路交通基础设施被确定为优先发展的建设投资领域。国内各大银行对收费公路的贷款力度进一步加大，《五纵七横国道主干线建设规划》迅速推进。为有序引导高速公路的发展，2004年国务院启动了《国家高速公路网规划》编制工作，这一时期高速公路建设逐步加快，里程也迅速增长。截至2008年年底，收费公路里程达到21.2万公里，其中高速公路5.6万公里、一级收费公路3.1万公里、二级收费公路12.5万公里。

　　随着收费公路规模短期内的快速增加，收费站点离城区过近对居民日常生活带来影响，部分项目难以按时付息还本，部分经营权转让行为不规范等问题相继出现。1999年《关于清理整顿公路收费站（点）的实施方案（试行）》出台，对收费公路收费站设置条件进行了全面调整和提高。2002年4月，《关于治理向机动车乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》发布。2004年，《中华人民共和国收费公路管理条例》出台，全面规范收费公路设置管理的同时，规定东部地区不再允许新建二级收费路，分别提出不同地区、不同类型收费公路的最长收费年限，并首次明确了“统贷统还”制度。2008年，《收费公路权益转让办法》出台，明确了收费公路权益的转让条件和转让程序，并对转让收入使用管理等进行了规定。

　　2009年至今，全面调整进入新阶段。2009年至2017年，高速公路里程由6.03万公里增长到13.65万公里，里程规模翻了一番。同时，2009年后按照国务院实施成品油价格和税费改革要求，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，收费公路的等级结构进一步优化、里程规模得到控制。2011年至2012年，为进一步规范收费公路发展，交通运输部等五部委开展了收费公路专项清理工作，对存在问题的收费公路项目进行了整改和规范。截至2017年年底，全国收费公路总里程16.37万公里，其中收费高速公路13.26万公里，我国依靠收费公路政策建成了世界规模第一的高速公路网。

　　“还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其道路资产基数。”这是世界银行在2006年对中国公路交通基础设施发展速度做出的评价。10年过后，当高速公路达到12万公里的时候，世界银行专家给出了更高的评价：“在构建现代化高标准的国家公路网、推进区域经济一体化发展和促进社会团结方面，中国处于全球领先地位”。

　　2016年底，交通运输部发布《中国交通运输发展报告》，指出：“中国交通运输总体上经历了从瓶颈制约到初步缓解，再到基本适应经济社会发展需求的奋斗历程，与世界一流水平的差距快速缩小，部分领域已经实现超越，一个走向现代化的综合交通运输体系正展现在世界面前”。这一判断宣告了公路行业以加快建设为主的阶段即将结束，以高质量发展建设交通强国的新阶段正式拉开序幕。收费公路政策也即将进入从满足社会经济发展的未来需求出发，进入深度调整和完善的新阶段。

高速收费更加规范

　　设置条件不断收紧。收费公路政策出台之初，凡高速公路、里程在10公里以上的一级公路、20公里以上的二级公路及300米以上桥梁、500米以上隧道，报经省级人民政府批准后，即可对过往车辆收取通行费。随着路网里程的不断增加及路网结构的不断优化，高速公路的设置标准逐步变为30公里，一级公路设站标准变为50公里，二车道独立桥隧的最低标准为800米，四车道独立桥隧的最低标准为500米，并且从2008年开始，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。

　　收费期限多次调整。收费公路政策出台时，没有收费期限的设定。对一般收费公路项目规定是贷款修路、收费还贷、贷款还清、停止收费；对中外合资项目规定根据批准的协议或合作条款确定收费期限。

　　2004年《收费公路条例》对收费期限做出了明确规定：收费期限由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：

　　政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年；中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。

　　经营性公路的收费期限最长不得超过25年；中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　政策目标有所增加。对照政策出台时的目标，政策执行过程中不断增加了一些新的目标和诉求：高速公路建设、改扩建和养护的资金来源主要依靠收费政策；基本形成依靠社会投资和银行贷款建设高速公路，依靠财政性资金支持普通公路发展的实际政策路径；由于高速公路投资规模大，作为宏观经济调控手段被赋予拉动投资的使命。

　　政策内涵有所调整。收费公路政策在不断完善演进的过程中，内涵也在不断丰富——

　　资金来源方面，中央政府以车购税作为补贴，地方政府通过投资补助，共同作为公路建设资本金。

　　贷款责任方面，以公路收费权向银行申请质押贷款，符合法律规定，所有贷款都是以收费权作为质押进行贷款。

　　责任主体方面，政府还贷公路的债务责任属于地方政府，经营性公路是企业行为，由企业承担债务责任。

　　筹资模式方面，根据国家财税体制改革的新要求，收费公路的合理发展方向，一是利用通过政府发行专项债券融资举债，以对应的政府性基金或者专项收入（如车辆通行费）偿还；二是采取PPP模式建设经营性公路，吸引社会资本，多方筹措建设资金。

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