中国强在集中协调 美国弱在散装协同

　　自2月底以来，奥密克戎病毒重创上海，截至4月24日，累计感染者突破50万人。上海疫情也让一些境外舆论质疑中国防疫政策，质疑中国应急物流保障能力。

　　中国现代物流发展晚于美欧发达国家，现代化应急物流体系也起步玩，但中国应急物流真不行么？掌链·第一物流网本期对中美两国应急物流体系做以比较分析。

一、美国应急物流：基础完善 但党州掣肘散装应对

　　5月3日，美国首席传染病专家福奇宣布，美国已经走出了新冠疫情的“大流行”阶段，但新冠似乎并按照美国政府的宣告而走开。　　

　　5月5日，美国单日新增病例近10万+，仍高居全球第二。美国新冠累计确诊病例仍达8333万+人，高居全球第一，近乎法国、德国、英国、日本确诊人数的总和。　　

　　作为全球经济最发达的国家，美国为什么在防疫中成了差生？拥有全球最发达现代物流体系的美国，为何应急物流保障体系也问题不断？　　

　　（一）美国应急物流的基本生态

　　1. 应急后勤系统的组织。美国政府应急管理体制为国家、州政府、地方政府三级管理体制，其特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。应急行动程序可概括为“预警、响应、恢复、总结分析”。

　　美国联邦以及州政府层面有应急组织机构或体制中心所有防救灾事务。所有应急事务由联邦应急管理署(Federal EmergencyManagement Agency,FEMA)实行集权化和专业化管理,统一应对和处置。

　　值得注意的是，美国应急处置过程中的指挥权属于地方政府，尤其在跨区域应急时，上级应急管理官员到达后并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动。如“9·1l”事件、卡特里娜飓风等后都是由纽约和奥兰多地方政府为指挥核心。

　　2001年911事件后，美国成立了全国突发事件管理的唯一机构——国土安全部（DHS）。原来的联邦突发事件管理局（FEMA）在2003年被吸纳于DHS，以专门对上升到联邦层面上的灾难进行应对和管理。2008年，DHS还制定了国家灾情应对框架（National Response Framework，NRF)。

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　　与应对新冠肺炎一样，地方政府是第一处理部门。在美国，如果灾情规模小，ICS最高指挥官可以是受灾地区市长、或者警察局长、消防局局长、应急医疗服务部、甚至地方法官。一旦灾情超出地区可以承受的范围，事件所在州的应急机制开始实施，州长成为协调人。

　　当一个州面临突发事件而不能独自应对时，它有两个选择：

　　（1）该州可以根据应急管理支持协议（EMAC），要求其他州的援助。

　　（2）向联邦政府寻求援助。这时联邦政府在当地会设立联合战地办公室（Joint  Field Office）协调各级政府、私营企业、非政府机构等组织，包括军队。

　　尽管已经建立了如此完备的应急体系，2005年的卡特里娜飓风还是证实了NRF在救灾中仍存在不足。在重大灾难面前，美国各州分立的决策机制存在着统筹应对的不足。

　　2.应急物流相关法规。美国经长期发展已形成了一套较完善的应急管理法律体系，从宪法、综合性法律、各种单行法到应急预案和计划等。其建设可追溯到 1803 年的《国会法》，之后陆续出台了《国家安全法》、《国家紧急状态法》、《斯坦福救灾与应急救助法》以及《国家应急反应计划》等法例法规。已经形成以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的较完备的法律体系。

　　3.组织结构优缺点。针对各种自然灾害，美国建立了完备的应急体系，形成了以“行政首长领导，中央协调，地方负责”为特征的应急管理模式。在结构，组织和法律上，美国都有较为完备的应急物流体系。但是美国各州高度自治的政治体系在疫情下变成各行其是，互相监督变成互相拆台，三权分立变成三权分裂……美国的制度性缺陷在面对新冠疫情挑战时暴露无遗。

　　当新冠病毒席卷美国之际，整合所有公共卫生资源、统一公共卫生政策进行应对，便成为疫情防控的客观需要。但在党争之下的美国联邦体制相互掣肘、层层推诿，构成了“散装美国”抗疫格局。

　　根据宪法规定，美国实行联邦、州和地方三级政府分层治理，各州保有相当的自主权。公共卫生事务以州和地方政府为主进行管理，州和地方政府可以根据自身情况制定不同的防疫措施，联邦政府则统一调配医疗战略储备和给予地方政府补助等。

　　在新冠疫情期间，美国多个州和联邦政府就防控举措发生争执。例如，2020年4月，纽约州等东海岸7个州组建“多州协定”，加利福尼亚州等西海岸3个民主党主政州组建“西部州协定”，不接受联邦政府领导，自行协调防疫等问题，这些决定公路货运、快递等从业群体缺乏全国统一的防疫措施。

　　（二）美国应急物流基建设施优缺点

　　当灾害发生的时候，为防止疫情大面积扩散，封城、各地进行人员进出管控、大量地面交通线被阻断，都是随时可能产生的。航空货运是最快捷有效的应急物流保障。

　　虽然美国的公共机场数量自1990年以来有所下降，但近年来私人机场的数量有所增加，所以可用于应急物流的基础设施仍然是充足的。截止于2021 年12月份，美国有 5,217 个公共机场，比 1990 年运营的 5,589 个公共机场有所减少，而在此期间，私人机场的数量从 11,901 个增加到 14,702 个。

　　美国联邦政府表示，在任何紧急状态下，政府均可临时征用任何机场为国家应急物流服务。这些都可以作为美国应急物流的转运站。

　　美国是一个公路运输大国，60%的运输需要经过公路进行，应急物流的最后一公里也离不开公路运输。但是从很多方面来看，美国公路系统的状况已经不堪重负，情况非常糟糕。

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　　蒙茅斯大学（Monmouth University）做的一项民意调查中发现，23%的民众认为他们社区的公路维护情况很差，41%的民众认为状况一般。34%的民众认为，他们社区的大部分公路都需要紧急修理；而31%的民众认为一部分公路需要修理。

　　专业机构的研究也验证了人们的感知。美国土木工程师学会每4年对美国的道路状况进行一次评定。在最近一次的评定中，美国整体道路等级被评为D+。这样从产生了会多问题，造成了应急物流最后一公里并不顺利。

二、中国应急物流：集中力量统筹调配但灵活欠缺

　　自2020年新冠肺炎疫情爆发以来，中国大陆地区成功遏制了疫情扩散，并在2021年保持全球经济火车头角色。虽然中国应急物流体系建设相比发达国家滞后，但仍高效完成防疫保供物流支撑。

　　但2月底以来的上海疫情，也给中国应急物流带来一些反思。

　　（一）中国应急后勤系统的构建

　　1.中国应急物流的组织。在国务院未设置应急管理部之前，中国应急管理的最高行政管理机构是2005年设立的国务院应急管理办公室，负责指挥和协调各省(自治区、直辖市)的应急办以及各部委局的应急组织机构。各省(自治区、直辖市)的应急办指挥属下的各市、区的应急办，并协调不同城市或区域的相关应急部门。

　　2018年，专门负责应急管理体系的应急管理部成立后，国务院办公厅应急管理职责划入应急管理部，不再保留国务院应急管理办公室。相对发达国家，中国现代化应急管理体系发展落后。应急管理“一案三制”(预案、法制、体制及机制)的框架和内容基本建立，但存在不足：法律法规不健全、预案体系不完善、行动主体单一化、地域及行政部门条块分割、内容粗略机械，无快速、灵活式的应对程序。

　　2018年，应急管理部成立后仍在探索应急管理体系，但在重大公共卫生事件已经上仍有卫健委主导，而应急物流方面分散在发改委、交通运输部等各部门。

　　新冠肺炎爆发后，为了强化新冠肺炎的应急防控，国务院2020年1月成立了国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制（简称国务院联防联控机制）。

　　在应急运输及物流方面设立物流保障工作组，物流保障工作组由交通运输部与工信部、海关总署、公安部等部门和单位联合组建，统筹公路、铁路、航空、水运、邮政等多渠道应急物流。后调整为国务院联防联控机制综合组交通管控与运输保障专班。

　　此次上海疫情，本来拥有中国最发达物流体系的上海市却出现物流瘫痪，防疫部门“一刀切”的僵化管理，直接导致城内快递及配送物流摊贩，城外干线货运梗塞在路，物流瘫痪也造成防疫和生活物资紧张。

　　面对上海防疫物流的失策。4月11日，国务院联防联控机制发布《关于切实做好货运物流保通保畅工作的通知》，明确指出严禁擅自阻断或关闭高速公路、普通公路；不得随意限制货运车辆和司乘人员通行，不得以车籍地、户籍地作为限制通行条件，不得简单以货车司乘人员、船员通信行程卡绿色带*号为由限制车辆船舶的通行、停靠。

　　4月19日，国务院联防联控机制于建立全国应急物流统一指挥机制，国务院物流保通保畅工作领导小组总指挥（全体）第一次会议召开，交通运输部部长李小鹏任国务院物流保通保畅工作领导小组总指挥，国务院副秘书长王志清任副总指挥。经过半个多月的努力，截至5月4日，上海确诊人数已经得到有效控制。

　　2. 中国应急物流相关法规。目前，中国还没有制定应急物流的专项法律，相关内容分散在紧急事件相关法律法规中。

　　相关出台的法律和条例众多，包括：《中华人民共和国食品卫生法》（1995）、《国内交通卫生检疫条例》（1998），《突发公共卫生事件应急条例》（2003）、《应对流感大流行准备计划与应急预案》（2005年）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年），《中华人民共和国职业病防治法》（2011年）、《中华人民共和国传染病防治法》（2013年）、《中华人民共和国国境卫生检疫法》（2018年修正）等等。

　　2006年1月，国务院印发了《全国突发公共事件总体应急预案》。在本预案第四章“应急保障”中，对应急后勤保障进行了明确。2007年11月，《中华人民共和国突发事件应对法》实施；该法第三十二条明确规定：“国家建立完善的应急物资储存保障制度，健全重大应急物资的保管、生产、储存、调拨和应急交付管理制度。”

三、迈向应急强国：全国一盘棋 构建现代应急物流体系

　　1. 强化应急物流顶层设计。2022年2月14日，国务院发布《“十四五”国家应急体系规划》，这是我国首部应急体系建设专项五年规划。

　　该规划也系统性地对我国应急管理做了顶层设计：按照常态应急与非常态应急相结合，建立国家应急指挥总部指挥机制，省、市、县建设本级应急指挥部，形成上下联动的应急指挥部体系。按照综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的原则，健全中央与地方分级响应机制，明确各级各类灾害事故响应程序。

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　　在应急物流方面，《规划》做了部署：“加强区域统筹调配，建立健全多部门联动、多方式协同、多主体参与的综合交通应急运输管理协调机制。制定运输资源调运、征用、灾后补偿等配套政策，完善调运经费结算方式。

　　深化应急交通联动机制，落实铁路、公路、航空应急交通保障措施。依托大型骨干物流企业，统筹建立涵盖铁路、公路、水运、民航等各种运输方式的紧急运输储备力量，发挥高铁优势构建力量快速输送系统，保障重特大灾害事故应急资源快速高效投送。

　　健全社会紧急运输力量动员机制。加快建立储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系。优化紧急运输设施空间布局，加快专业设施改造与功能嵌入，健全应急物流基地和配送中心建设标准。

　　2. 推进全国应急物流一盘棋。4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称意见）发布。其中意见明确，加强应急物流体系建设。专家认为，当前应急物流体系建设是经济发展与新冠肺炎疫情防控的结合点，在市场中扮演着重要的角色。

　　应急条件下，中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方与企业之间正在磨合并且形成有效联动机制，对应急物资保障进行顶层设计、统筹规划、统一调度。应急物资保障正在建立完善的法规标准，在体制机制、指挥流程、单位协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面形成法律依据，形成可操作的标准。

　　中国的冷链物流、医药物流、生鲜物流、农村物流、社区终端配送、废弃物流等多种分支物流，在此次新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用，“无人配送”“无接触配送”也是此次疫情防控中应急物流体系展现的新模式和亮点。

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